[青海省]城乡规划编制改革的探索，城市规划编制办法

城市规划的发展和挑战

城市规划的发展和挑战

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随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化，产生了城市规划思想并得到不断发展。我下面为大家整理关于城市规划的文章，欢迎阅读参考：

一、城市规划的发展历程

城市规划是随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化而产生的。特别是在社会变革时期，在旧的城市结构不能适应新的社会生活要求的情况下，城市规划理论和实践往往出现飞跃。

中国古代的城市规划学说散见于《考工记》、《商君书》、《管子》、《墨子》等典辅之中。《考工记》确定了“都”、“王城”和“诸侯城”的三级城邑制度，用地的功能分区和道路系统等;《商君书》论述了某一地域内山陵丘谷、都邑道路和农田土地分配的适当比例，以及建城、备战、人口、粮食、土地等相应条件;《墨子》记载了有关城市建设与攻防战术的内容，还记载了城市规模大小如何与城郊农田和粮食的储备保持相应的关系，以利于城市的防守。中国古代城市规划强调战略思想和整体观念，强调城市与自然结合，强调严格的等级观念。这些城市规划思想和中国古代各个历史时期城市规划的成就，集中体现在作为“四方之极”、“首善之区”的都城建设上。

在西方，古希腊城邦时期已出现了希波丹姆规划模式。古罗筑师维特鲁威的《建筑十书》阐述了城市选址、环境卫生、坊际建设、公共建筑布局等方面的基本原则，并提出了当时的“理想”城市模式。中世纪，社会发展缓慢，城市多以教堂为中心。到了文艺复兴时期，建筑师阿尔伯蒂、帕拉第奥、斯卡摩锡等也提出了一些反映当时商业兴盛和城市生活多样化的城市理论和城市模式。

产业革命前的欧洲城市，除罗马等少数城市外，一般规模较小。多数城市是自然形成的，城市功能和基础设施都比较简单，卫生条件也差。城市规划多侧重于防御功能和政治需要，封闭性强。城市规划的内容主要着眼于道路网和建筑群的安排，因而是建筑学的组成部分。产业革命导致世界范围的城市化，大工业的建立和农村人口向城市集中促使城市规模扩大。随着城市的盲目发展，贫民窟和混乱的社会秩序造成城市居住环境的恶化，严重影响居民生活。

现代城市规划理论始于人们从社会改革角度对解决城市问题所作的种种探索。19世纪上半叶，一些空想社会主义者继空想社会主义创始人莫尔等人之后提出种种设想，把改良住房、改进城市规划作为医治城市社会病症的措施之一。他们的理论和实践对后来的城市规划理论颇有影响。

19世纪和20世纪之交，霍华德倡导“田园城市”;1915年，格迪斯提出区域原则，倡导城市规划与区域规划相结合的学说。他们的学术思想对城市规划思想的发展影响深远。同时代的恩文所著《城市规划实践——城市和郊区设计艺术概念》一书，总结城市发展的史例和他本人的规划实践经验，可视为建筑师对城市规划领域的开拓。随后，越来越多的建筑师以及社会学家、地理学家、经济学家等投入城市规划理论的研究。

20世纪以来，人类经历了两次世界大战，国际政治、经济、社会结构发生巨大变革，科学技术长足发展，人文科学日益进步，价值观念起了变化，这一切都对城市规划产生深刻的影响。1933年的《雅典章》概述了现代城市面临的问题，提出了应采取的措施和城市规划的任务，是现代城市规划理论发展历程中的里程碑。

第二次世界大战以后，城市规划家没有舍弃《雅典章》的基本原则，而在一些重大问题上给予更新和补充，这就出观了1977年的《马丘比丘章》。这两个章是两个不同历史时期的城市规划理论的总结，对全世界城市规划都有相当的影响。

二、城市规划面临的挑战

在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是，随着改革开放不断深入、社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的'政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制，还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。

主要表现在，一是传统的城市规划对城市土地和空间资源价值认识不足，造成国有资产流失，城市建设资金短缺;二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性，若严格按照城市规划进行管理，则投资商没有任何选择余地，容易影响投资商的积极性，若规划执法不严又容易产生各种现象;三是城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益，目前我们低规格的城市规划管理机构(有的城市还没有独立的城市规划管理机构)，难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能;四是传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，造成了规划的目标过于僵化，实施中缺乏可操作性，难以适应干变万化的市场，从而造成大面积的违法建设;五是传统城市规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了城市规划对城市土地开发过程的调控功能，容易引起土地的投机活动。

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城镇规划编制的成功经验有哪些

改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。

1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。

回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。

在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。

1.我国城市规划编制体系的分析及实践

l.1现状及问题

我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。

2.现行城市规划编制体系的反思

2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成

法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模

式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。

2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是

弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。

为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。

2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。

2.城市规划编制体系框架的设想

城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。

2.1规划编制

规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。

2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。

2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。

2．2图则制定

规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划

必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。

2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。

3.城镇群规划编制框架研究

3.1城镇群空间内涵

我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。

3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。

3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。

3.2我省城镇群规划实践

城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建

设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上

和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。

3．3城镇群规划编制框架

城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规

划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。

4.城镇群规划实施管理

4.1.跨行政区规划的组织管理问题

跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。

4.2行政区体制改革设想

在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划

开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。

4.3加快区域基础设施共建步伐

提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。

中国城市规划的发展

一、探寻城市规划的本质属性

（一）规划“好”城市是根本目标

规划就是对规划对象未来一段时间的设想和安排，目标显然是为了让规划对象变得更好。同理，城市规划的目标是为了规划建设好城市。然而，对于什么是好城市一直缺乏统一完善的评判标准。目前，“一线城市”、“花园城市”、“健康城市”、“智慧城市”等各种城市概念都有具体的评判标准，但这些标准大多是从若干局部对城市进行定性或定量的评判，缺乏对城市整体的评判。当然，要建立一个包罗万象的指标体系，去对每个城市进行评价也不太可能。

即便如此，基于朴素的感性认识，通过不同城市的对比，仍能定性的判断哪个城市相对更好。尽管不同的人判定和选择受到诸多因素的限制可能不同，如：判定某个城市更好，却选择了另一城市工作生活，但大多数人选择的城市一定不是一个差的城市，大多数人未选择的城市，即便城市可能整体较好，也一定具有明显的让人不得不放弃的理由。

大多数人的选择可通过“用脚投票”的方式，通过一段时期内城市人口流入流出的数据可以得出初步的排名靠前城市的集合，分析其具有的共同特征，可以得出好城市的一般标准。一是城市作为一个复杂的巨系统，不可能做到尽善尽美，世界上没有不存在“城市病”的城市，只是问题有多有少、有轻有重，而较好的城市一般没有明显的重大短板。二是较好的城市一般都具有至少一项在某一区域或领域领先的方面，且仍在不断发展完善。

上述标准可以概括为“一俊遮百丑”和“木桶效应”，二者缺一不可。如果规划师能够在认识到理性有限性的情况下，以个人或团队理性的阀值为限，重点在上述两方面提出规划解决方案，并保证按规划推动实施，在漫长的城市生命周期内，不断累积好的发展成果，解决城市短板问题，城市将日益趋向于理想中的好城市。

（二）可实施是规划的根本价值

规划因政治家的选择而诞生发展，作为城市规划建设的决策者，政治家对城市的发展建设起着核心作用，规划师一般只起到专业参谋者的作用。城市规划的价值在于得到充分实施，再优秀的规划方案得不到实施也只能是“图上画画、墙上挂挂”，而城市规划的决策执行者是政治家。因此，城市规划要发挥作用，离不开政治家的支持，规划师要懂得站在政治家的角度思考问题，懂得政治运行的基本规律，在坚持公共利益优先的价值导向，以及规划专业理念的前提下，当好专业参谋，引导并规范政治家不合理的短期政治冲动，与政治家一起共谋城市发展建设，而不是站在政治家的对立面，做向权力讲述所谓真理的规划愤青或百忍成钢、逆来顺受的规划怨妇。

政治家一般都具有清晰的施政目标，追求简单高效，喜欢有计划、有步骤的推动具体工作以达成目标。“田园城市”方案正是由于符合政治家的这些要求才能够被选中，并在若干城市中得到探索实践，使得现代城市规划得以诞生发展。中国控制性详细规划同样源于市场经济发展的政治需要，但在控规发展过程中，规划涵盖内容日益增多，管理工具愈发复杂，管理效率低下，越来越偏离了政治家的要求，才催生了以“三区四线”管理为核心抓手的国土空间规划变革。

政治家的特点决定了公共政策要简单可行、目标清晰，作为公共政策的城市规划，同样要具有上述特征。如果将规划布局方案视为城市规划的主要目标，当前城市规划一般均具有清晰的目标，但都缺乏保证目标实现的简单可行的具体方案，在可实施性上存在较大不足。在这方面，发展规划为城市规划提供了可供学习借鉴的样板，城市规划可通过强化制度设计完善实施保障措施，将规划目标分解为若干具体项目或工作，按计划推动实施，并在实施过程中保持跟踪，定期评估，及时发现问题进行修正，确保规划得到有效实施。

（三）统筹平衡是规划的根本任务

城市因人类聚集而形成，在城市发展过程中，随着不同人群的集聚，必然会分化成多种利益集团，城市将不得不面对为谁而建和发展红利如何分配的问题。理想的分配结果是实现帕累托最优的均衡状态，但现实生活中帕累托最优并不存在，如何通过城市规划使城市逐步趋向于帕累托均衡的状态，理应是城市规划的根本任务。

首先，要统筹城市规划中公平与效率的关系，既不能为了效率将规划局限于专业精英人士的游戏，也不可能为了公平而实现全面的公众参与。将民主集中制引入城市规划是一个不错的选择，可参照医学、法律等学科，在规划教育上按照统筹规划师、行业规划师（文教体卫等）和社区规划师分科，行业规划师作为各相关行业的代理人，社区规划师代理各社区的诉求，由统筹规划师构建类似于倡导式规划的协调机制，促成各方均接受的规划方案。

其次，要在理性与现实间实现平衡。城市是一个复杂的巨系统，试图用完全的理性编制城市规划是不可能的，但理性不可或缺，不能因为理性有限而退到理性无用论的另一极端。规划师既要注重理性，又要承认人理性的有限，通过合理确定规划目标，用有限的理性解决能够解决的城市问题，对于人的理性难以企及的宏观长远问题，规划可以指明发展方向并通过制度设计，划定城市发展的负面清单，避免城市无序发展，为市场预留多样向好的广阔发展空间。

最后，要在城市发展与公共服务和生态间取得平衡。发展是城市经济的基本职能，只有发展好的城市，才会为人类带来更好的生活，促进人类向城市集聚。但发展受到公共服务水平和生态承载力的限制，平衡好城市发展与公共服务、生态的关系，才能保证城市健康可持续的发展。具体到城市规划上，就是要协调好工业、办公和居住，与文教体卫、道路、市政和绿地等用地之间的规模关系，既要保证规划各类用地规模的远期平衡，又要保证规划实施时近期各类用地的统筹协调。

二、未来城市规划的发展思路

（一）正向引导与负面清单

受到人的有限理性限制，规划师无法做到面面俱到，需要集中力量在一些重点领域开展有效工作。按照“好”城市的标准，城市规划既要强化城市的潜在优势，又要避免产生严重的城市问题。据此，城市规划可集中力量在正向引导和负面清单两方面重点突破。

在正向引导方面，城市规划的目标就是要逐渐累积强化城市优势。可通过对比、分析等方法，研判城市在某一区域、某一领域具有的潜在优势，找出竞争城市和标杆城市，合理确定规划目标、定位和重点工作，通过城市规划有计划的将潜在优势转化为现实优势，提升城市的核心竞争力，使城市至少在某一领域或某一区域具有不可替代的核心优势，增强城市的吸引力。比如：深圳特区初期在编制规划时，通过与香港进行对比分析，将制造业、毗邻香港的罗湖区作为集中力量打造的产业和区域，不惜以牺牲特区外区域的规划管理为代价，产生了特区内和特区外“两个深圳”的问题，虽然过于强调理性的集中，而未兼顾整体的平衡，但也不失为城市规划在正向引导方面的成功案例。

在负面清单方面，首先要分析城市现状存在的若干重大问题，通过规划研究找到问题产生的原因，以及未来的发展方向，提出解决问题的方案，积极推动规划有效实施，逐步解决问题，补足重大发展短板。同时，对于大量的既无潜力优势，又不存在也不可能产生重大问题的一般区域、一般事项，可通过规划审批制度的改革创新，划定城市发展的负面清单，建立全社会的诚信监管体系，负面清单以外的事项，规划重点关注事前备案，事后追责、改正等关键节点、重要事项的管理权，建设单位可自行按规划实施，规划管理不再投入过多精力。

除此之外，为了适应经济社会的发展变化，规划还应组建信息收集、动态跟踪部门，既密切关注竞争城市和标杆城市的最新发展动态，也动态监测本城市的发展情况，定期进行动态评估，及时调整完善规划方案，监督规划实施状况，保证城市可持续健康发展。

（二）新技术与价值取向

传统的城市规划是一项经验性很强的工作，相关规范、标准来自于前人经验的总结，工作方式类似于老中医诊病，此类工作的难点在于如何获取和学习大量的经验数据，只要有足够的数据和算力，计算机就能做的比人更好。随着国内大数据产业的发展、计算机算力的提升、各地成立数据管理部门和新基建的全面推动，人工智能获取城市经验的相关数据将更加方便，全面超越人类规划师将在短期内成为可能。国内吴志强团队的“城市树”系统，在此方面已经进行了大量的成功探索，并在实践中得到了一些应用。

马克思曾说“一种科学只有在成功运用数学时，才算达到了真正完善的地步。”大量规划学者意识到城市规划过于注重经验的问题，尝试将数学分析引入城市规划，构建了大量的城市规划分析模型，但大部分分析模型是基于结论已定前提下的牵强附会，不具有科学价值。即便城市规划具有运用数学，成为科学的潜力，受限于人类有限的理性，也不可能具有运用数学分析全部城市问题的能力，而人工智能的算力理论上是具有无限提升可能的，人工智能的基础就是数学，理论上能够用数学解决的问题都可以用人工智能完成。如果城市规划成功数学化，将进一步加速人工智能在城市规划领域的运用。

也就是说，不论是基于传统的经验、还是理性的数学分析，只要有足够的数据和算力，人工智能都能做的更好。只是受到当前技术水平的发展，以及行业壁垒的限制和交叉人才的缺乏，人工智能技术尚未在城市规划中得到广泛推广和运用。历史已无数次证明科技进步对人类的影响，包括以人工智能、大数据为代表的新技术，以智慧灯杆、光伏道路为代表的新型建筑设施，以装配式建筑、无聊公司多层地下隧道为代表的新型施工工艺等，都将对城市规划引起重大影响。因此，规划师必须重视新技术，这也是规划教育内部分科，统筹规划师需强化学习的重点内容。

人工智能能够帮助人类提升理性的能力，却无法代替人类在遇到伦理价值冲突时该如何做出判断？而在日常生活中，伦理价值冲突是大量存在的，任何一项公共政策均需具有明确的价值取向。在各类人文社会学科中，大量学者已从不同角度，对公平正义、伦理选择、价值序列等进行了大量的研究，形成了完善的理论体系。然而，脱身于工程建设领域的城市规划，受传统思维的影响，对伦理价值教育重视不够。随着人工智能技术的不断进步，未来大量的规划师将从繁杂的技术工作中解脱出来，需要规划师加强伦理价值理论的学习，强化伦理价值判断能力和冲突处理能力，将更多的精力用于城市规划伦理价值判断上，保证城市社会健康发展。

（三）制度设计与评估实施

实践证明将城市规划的核心定位于“空间的合理安排”是不准确的，是仍受到传统工程技术思维限制下的城市规划思想。当前，城市规划是一项公共政策已被广泛接受，然而公共政策的核心是政策制定或制度设计，那么作为公共政策的城市规划，其核心工作应该是“基于推动空间合理安排的制度设计”。当然，空间布局方案仍是制度设计必不可少且独具特色的篇章，相当于城市规划这一公共政策的目标，但规划工作的重点还应包括推动布局方案得到实施的一系列指标、重点工作、保障机制、监督考核等内容。

受到知识教育背景的限制，现代中国规划师普遍欠缺制度设计的技能。制度设计是一项远比空间布局方案复杂而重要的工作，当前城市规划暴露出的大量问题实质是实施问题，解决这一问题需要大量的规划师进行制度探索创新。笔者通过大量学习和实践，初步探索总结了解决用地供给不平稳问题的用地供应配比挂钩制度，解决土地低效利用的地均产值与新增用地供给挂钩制度和房产空置收税制度，以及容积率转移制度、人地挂钩制度等。规划师应将工作重点转移到制度设计上来，通过实践不断探索丰富各项制度设计，形成完善的规划管理制度工具库，保证规划有效实施。

规划有了合理的目标、有了制度工具库，更需要在实际执行时进行动态监测和评估，避免实施走样。理想的城市规划应形成类似于计算机语言中的“when if”句式，辅助决策甚至借助人工智能实现自主规划决策。即：当碰到哪种情况时，可采取哪些制度方案解决。如：当一条道路连续拥堵超过3个月，应立即解决交通拥堵问题，可选择启动周边道路建设、限制车辆使用措施或完善公共交通等若干解决方案，但究竟采取那个方案，需要规划师在动态监测的过程中，对现实情况进行评估，从而选择更加贴合实际的解决方案。

现代城市规划自诞生至今已走过了一百多年的发展历程，但中国城市规划始终未能找到学科的内核，规划理论一直奉行“拿来主义”，不断学习模仿国外理论成果，不断从建筑学、社会学、经济学、政治学等相关学科中引入相关理论。随着中国本轮国土空间规划改革的不断深化，规划师若不快速找到城市规划的核心竞争力，城市规划将成为一门低门槛、谁都可以做的行业，迫切需要全体规划师共同努力，准确找到中国城市规划的未来发展方向，并不断推进规划理论实践的全面发展，探索形成城市规划发展的“中国模式”。

城市规划是什么？

概念

城市规划是一门自古就有的学问，每个民族都有其独特的知识组成。

城市规划（urban planning）研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署。是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设和管理的依据。要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项政策性、科学性、区域性和综合性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局，作好环境预测和评价，协调各方面在发展中的关系，统筹安排各项建设，使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、坏境优美的综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。

城市规划又叫都市计划或都市规划，是指对城市的空间和试题发展进行的预先考虑。起对象偏重于城市的物质形态部分，涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。

中国古代城市规划的知识组成的基础是古代哲学，糅合了儒、道、法等各家思想，最鲜明的一点是讲求天人合一，道法自然。

城市是人类社会经济文化发展到一定阶段的产物。城市的起源的原因和时间及其作用，学术界尚无定论。一般认为，城市的出观以社会生产力除能满足人们基本生存需要外，尚有剩余产品为其基本条件。城市是一定地域范围内的社会政治经济文化的中心。城市的形成是人类文明史上的一个飞跃。

城市的发展是人类居住环境不断演变的过程，也是人类自觉和不自觉地对居住环境进行规划安排的过程。在中国陕西省临潼县城北的新石器时代聚落姜寨遗址，我们的先人就在村寨选址、土地利用、建筑布局和朝向安排、公共空间的开辟以及防御设施的营建等方面运用原始的技术条件，巧妙经营，建成了适合于当时社会结构的居住环境。可以认为，这是居住环境规划的萌芽。

城市规划的任务

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

城市规划遵循原则

在城市规划的编制、审批、实施与管理过程中，必须遵循以下原则：①从实际出发，正确处理城市与乡村、生产与生活、局部与整体、远期与近期，经济建设与国防建设、需要与可能的关系；②合理、科学地安排城市各项建设用地。尽量利用荒地、劣地，少占耕地、菜地、园地和林地；③切实保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，保护城市绿地，搞好绿化建设；④注意保护文物古迹，保持与发扬民族风格和地方特色；⑤根据当前和长远发展的需要，确定城市的各项定额指标和建设标准，并同国家和地方的经济技术水平和人民生活水平相适应。

城市规划按其内容和任务的不同，分为总体规划和详细规划两个阶段。

城市规划的发展历程

随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化，产生了城市规划思想并得到不断发展。特别是在社会变革时期，旧的城市结构不能适应新的社会生活要求的情况下，城市规划理论和实践往往出现飞跃。

中国古代的城市规划学说散见于《考工记》、《商君书》、《管子》、《墨子》等典辅之中。《考工记》确定了“都”、“王城”和“诸侯城”的三级城邑制度，用地的功能分区和道路系统等；《商君书》论述了某一地域内山陵丘谷、都邑道路和农田土地分配的适当比例，以及建城、备战、人口、粮食，土地等相应条件。

中国古代城市规划强调战略思想和整体观念，强调城市与自然结合，强调严格的等级观念。这些城市规划思想和中国古代各个历史时期城市规划的成就，集中体现在作为“四方之极”、“首善之区”的都城建设上。

战国时期，列国都城采用了大小城制度，反映了“筑城以卫君，造郭以守民”的要求。西汉长安城将宫室与里坊结为一体 ；三国时曹魏邺城采用城市功能分区的规划方式；南北朝时代的洛阳城加强了全面规划，都为中国古代前期城市建设的高峰——隋唐长安城的建设起了先导作用。

长安城的建设成就是唐代灿烂文化的重要组成部分，影响及于日本、朝鲜等国的都城建设。宋开封城在中国都城建设史上的重要性在于 ，它是按照五代周世宗柴荣颁发的诏书，有规划地进行扩建的要例。后来，商品经济的发展使延绵千年的城市里坊制逐渐废弛。北宋中叶，开封城走向较为开放的街巷制体系，形成了中国封建社会后期的城市结构形态。

元大都的规划汲取了春秋战国时期理想都城的规划思想，而又作了因地制宜的处理。由大都城演变而成的明北京城，可说已集中国古代都城城市规划之大成。清代在北京城远近郊区大力经营园林和离宫别馆，使北京成为中国封建时代都城规划和建设的最辉煌实例。

在西方，在古希腊城邦时期 已出现了希波丹姆规划模式。古罗马建筑师维特鲁威的《建筑十书》阐述了城市选址、环境卫生、坊际建设、公共建筑布局等方面的基本原则，并提出了当时的“理想”城市模式。中世纪社会发展缓慢，城市多以教堂为中心。到了文艺复兴时期，建筑师阿尔伯蒂、帕拉第奥、斯卡摩锡等也提出了一些反映当时商业兴盛和城市生活多样化的城市理论和城市模式。

产业革命前的欧洲城市，除罗马等少数城市外，一般规模较小。多数城市是自然形成的，城市功能和基础设施都比较简单，卫生条件也差。城市规划多侧重于防御功能和政治需要，封闭性强。城市规划的内容主要着眼于道路网和建筑群的安排，因而是建筑学的组成部分。

产业革命导致世界范围的城市化，大工业的建立和农村人口向城市集中促使城市规模扩大。城市的盲目发展，贫民窟和混乱的社会秩序造成城市居住环境的恶化，严重影响居民生活。人们开始从各个方面研究对策，现代城市规划学科就是在这种情况下形成的。

现代城市规划学科主要由城市规划理论、城市规划实践、城市建设立法三部分组成。

现代城市规划理论始于人们从社会改革角度对解决城市问题所作的种种探索。19世纪上半叶，一些空想社会主义者继空想社会主义创始人莫尔等人之后提出种种设想，把改良住房、改进城市规划作为医治城市社会病症的措施之一。他们的理论和实践对后来的城市规划理论颇有影响。

19世纪和20世纪之交，霍华德倡导“田园城市”，1915年格迪斯提出区域原则，倡导城市规划与区域规划相结合的学说。他们的学术思想对城市规划思想的发展影响深远。同时代的恩文所著《城市规划实践——城市和郊区设计艺术概念》一书，总结城市发展的史例和他本人的规划实践经验，可视为建筑师对城市规划领域的开拓。随后，越来越多的建筑师以及社会学家、地理学家、经济学家等投入城市规划理论的研究。

在19世纪，影响最广的城市规划实践是法国官吏奥斯曼1853年开始主持制定的巴黎规划。尽管巴黎的改建，有镇压城市人民起义和炫耀当权者威严权势的政治目的，但巴黎改建规划将道路、住房、市政建设、土地经营等作了全面的安排，为城市改建做出有益的探索。影响所及，科隆和维也纳等城市也纷纷效法。

这一时期还出现了另一种建设实践：英国一些先进工业家在建设工厂的同时，建设新的工人镇。例如1851年工业家萨尔特建设了萨泰尔工人镇，1887年利威尔建设了日光港工人镇，形成所谓“企业城镇”。这些实践无疑促进了霍华德的“田园城市”等城市规划理论的形成。至今，城市规划仍是采取上面所说的旧城改建和新城建设两种基本形式。19世纪90年代，西欧各国已逐渐形成以公共投资改进市政建设同控制私人用地相结台的城市发展战略概念。在德国有城镇发展规划工作的传统，也有雏形的分区制规划方法。这些都为城市规划工作提供了有用经验。

制定城市建设法规最初的目的是维持整齐、清洁、安定的城市环境，以保障居民健康。英国1848年制定《公共卫生法》，其中规定了住宅的卫生标准，1906年颁布《住宅与城市规划法》。瑞典1907年制定了有关城市规划和土地使用的法律。美国纽约1916年颁布了控制土地利用和建筑高度的分区区划法规，后来在1961年为适应新情况，修改成为区划决议。实践证明，城市建设和管理要有相应的法律体系，严格的城市建设法规可以提高城市规划和建设的质量。

20世纪以来，人类经历了两次世界大战，国际政治、经济、社会结构发生巨大变革，科学技术长足发展，人文科学日益进步，价值观念起了变化，这一切都对城市规划产生深刻的影响。1933年的《雅典宪章》概述了现代城市面临的问题，提出了应采取的措施和城市规划的任务，是现代城市规划理论发展历程中的里程碑。

第二次世界大战以后，城市规划家没有舍弃《雅典宪章》的基本原则，而在一些重大问题上给予更新和补充，这就出观了1977年的《马丘比丘宪章》。这两个宪章是两个不同历史时期的城市规划理论的总结，对全世界城市规划都有相当的影响。

产业革命后，城市内部结构发生了根本的变化，促使人们从理论上研究城市的结构和形态，寻求最佳模式。

有人认为城市宜集中建设。法国建筑师勒·柯布西耶1922年在《明日的城市》中主张充分利用技术成就，建造高层高密度的建筑群，使城市集中发展，以求得最好的生活环境和最高的工作效率，这种思想被称为城市集中主义。有人主张城市宜分散建设。美国建筑师赖特提出的“广亩城市”认为城市应与周围的乡村结合在一起，平均每公顷居住2.5人，被称为城市分散主义，这两种城市模式影响甚广。

此外，有人从城市功能要求出发提出各种城市布局形态，如“带形城市”、同心圆式的环状城市、楔状结构城市、多核心城市等；有人则从城市中各种系统的组织出发，宏观地研究城市所在的地区的空间结构与城市形态的关系；也有人从微观上对构成城市的单元细胞进行剖析来研究城市的形态。近年来，从系统观念出发研究城市结构和形态的学者日益增多。

城市规划的主要内容

住宅及其环境问题是城市的基本问题之一。美国社会学家佩里通过研究邻里社区问题，在20年代提出居住区内要有绿地、小学、公共中心和商店，并应安排好区内的交通系统。他最先提出“邻里单位”概念，被称为社区规划理论的先驱。

后来建筑师斯坦因根据邻里单位理论设计纽约附近雷德布恩居住街坊，取得重大成功。雷德布恩式的街坊被视为汽车时代城市结构的“基层细胞”。第二次世界大战后，西方国家把邻里单位作为战后住宅建设和城市改建的一项准则。

邻里单位理论本是社会学和建筑学结合的产物。从60年代开始，一些社会学家认为它不尽符合现实社会生活的要求，因为城市生活是多样化的，人们的活动不限于邻里。邻里单位理论又逐渐发展成为社区规划理论

人们流动自由度的增大反映了社会的进步。城市规划家应当考虑不断变化的交通要求。产业革命后，城市的规模越来越大，市内交通问题成为城市发展中最大难题之一。交通技术的进步同旧城市结构的矛盾愈益明显。

英国警察总监特里普的《城市规划与道路交通》一书提出了许多切合实际的见解。他的关于“划区”的规划思想是在区段内建立次一级的交通系统，以减少地方支路的干扰。这种交通规划思想后来同邻里单位规划思想相结合，发展成为“扩大街坊”概念，试行于考文垂，直接影响了第二次世界大战后的大伦敦规划。

此后，学者们提出了树枝状道路系统、等级体系道路系统等多种城市交通网模式。发展公共交通的原则现已被广泛接受。城市交通规划同城市结构和城市其他规划问题息息相关，已成为城市规划中的一项基本内容。人们对交通的认识，也从认识它的单纯运输功能 ，进而认识到它对空间组织的意义和空间联系作用，并了解到城市交通是土地使用的函数。对城市交通的研究也发展到从城市环境的多种要求出发论交通。

在19世纪，由于城市的脏乱，提出了改善市容问题。1893年为纪念美洲发现400周年，在芝加哥举办世界博览会，芝加哥湖滨地带修建了宏伟的古典建筑、宽阔的林荫大道和优美的游憩场地，使人们看到了宏大的规划对美化城市景观的作用，影响所及，在美国掀起“城市美化运动”。

沙里宁在奥地利建筑师席谛对城市形象所作的分析研究的基础上提出“城市设计理论”，要求把物质环境设计。放在社会、经济、文化、技术和自然条件之中加以考虑，以创造满足居民基本生活需要的良好环境。针对当时形式主义的习尚，他还提出了自由灵活设计、建筑单体之间相互协调、建筑群空间构成以及建筑与自然协调等一些基本原则。这样，就将城市的美化与城市的各项功能要求有机地结合起来，使城市规划思想进一步深化了。

20世纪50年代以来，城市设计问题除了从视觉艺术的角度继续进行探索以外，还从心理学、社会学、生态学、人类学等角度进行更深入、更广泛的理论研究和应用研究。城市设计的理论和实践从追求美丽的城市发展到追求有效率的城市——更适宜于人们健康愉快地工作和生活的城市。

与城市设计相联系的是城市公园的规划和建设。美国风景建筑师奥姆斯特德在1858年设计了纽约中央公园，后又设计了布法罗、底特律、芝加哥和波士顿等地的公园，这是有计划地建设城市园林绿地系统的开端。实践证明，在城市规划一开始就应该将城市园林绿地系统的规划纳入其中。

城市的急剧发展，人工建筑对自然环境的破坏，促使人们日益重视保持自然和人工环境的平衡以及城市和乡村协调发展的问题。“大地景观”的概念开始引起人们的注意。有的城市规划学者对此作了系统的阐述，引申出把大城市地区看作人类生态系统的组成部分等观念。现在，各国的城市规划工作都考虑保护自然环境问题。

历史纪念物不仅是一个国家、一个民族的文化瑰宝，也是全人类共同的文化财富。自古以来，远见卓识之士都很重视文化遗产的保护工作。可是，近代由于城市迅速发展，许多古建筑和历史名城不仅受到自然的侵蚀，而且更多地遭到人为的破坏。1933年《雅典宪章》较早地从城市规划角度提出保护古建筑问题。

由于这些工作的开展，人们深刻地认识到旧建筑、旧居住区在实用、经济和艺术方面的长远价值，开始以新的观点研究旧城、旧区、旧建筑的改造问题。通过全面调查、精心规划，把旧城、旧区、旧建筑合理地利用起来，使之既适应新的需要，又能保持城市的文化特性和地方文化的延续性，从而使城市规划的观念和程序也发生相应的改变。

城市的发展和城市问题的日益严重使人们逐渐认识到不能仅就城市论城市，必须从更大的范围——区域的甚至国土的范围来研究与城市有关的问题。自从格迪斯提出区域原则以后，区域规划和国土规划的实践以1933年开始实施的美国田纳西州区域规划的成果最为卓著；大城市地区的区域规划工作以纽约及其周围地区规划较早，也较有代表性。40年代制定的大伦敦规划在这方面有创造性的发展。后来，一些城市纷纷从商业、交通等方面从事大城市影响区域的研究，出现了区域科学。

从区域角度对工矿区进行规划，是区域规划工作的一项内容。较典型的例子有英国顿克斯特城市规划和苏联顿巴斯矿区规划等。对风景名胜区、休养疗养地区进行规划也属于区域规划领域。例如苏联黑海沿海地区和高加索矿泉地带的区域规划。

区域规划工作的另一内容是对农村地区的研究。美国格尔干的《农村社区的社会剖析》是这方面研究的最早成果。1933年德国地理学家克里斯塔勒在《德国南部的地区中心》一书中分析了该地区乡村的市场中心和服务范围，提出了有名的“中心地理论”。他根据这种理论探索了农村中心的分布，城市商业、服务业的分布，以及区域规划中的城镇体系。

20世纪初，格迪斯提出“生活图式”，从地理学、经济学、人类学的观点，就人、地、工作关系来综合分析城市。他的名言“调查先于规划，诊断先于治疗”已成为城市规划工作的座右铭。这种调查一分析一规划的工作程序一直被广泛采用。

城市规划的方法

城市规划的方法，各国不尽相同，例如英国的发展规划，联邦德国的土地使用规划(也称总体规划)和地区详细规划，苏联的总体规划、近期建设规划和详细规划。中国编制城市规划，从50年代以来基本上采取第二次世界大战前后国外流行的方法：先论证城市发展性质，估算人口规模；再确定土地使用方式，组织建筑空间结构，确定道路交通系统及其他主要市政工程系统等；然后编制城市总体规划和城市详细规划。这种规划基本上是一个物质环境规划，为一个城市的未来各种活动安排空间结构，是一幅要在规定期限内(如20～30年内)加以实现的城市物质环境状态的蓝图，用以指导城市建设。

经多年的实践，人们越来越认识到上述规划方法不能适应社会、经济的迅速发展。基于对城市开放性——城市的发展与更新永无完结的认识，城市规划界提出了“持续规划”和“滚动式发展”的规划思想，即主要着眼于近期的发展与建设，对远景目标则不断地加以修正补充和调整，实行一种动态的平衡，从而抛弃了把城市规划当作城市“未来终极状态”的旧观念。在这种认识下，出现了斩的城市规划方法，如英国在1968年用新的结构规划和局部规划的两阶段规划方法代替原有的发展规划或总体规划。在规划内容上除了物质环境规划，还增加了经济规划和社会规划，以实现城市的社会经济目标，因此成为多目标、多方面的更为综合的规划。这种规划方法仍在发展中。

城市规划的发展趋势

在不同时代和不同地区，对城市的发展水平和建设要求不同，因此城市规划的研究重点不尽一致，并随时代的发展而转变。

多学科参与城市研究的历史自古就有，近来更趋活跃，从地理学、社会学、经济学、环境工程学、生态学、行为心理学、历史学、考古学等方面研究城市问题所取得的成果，极大地丰富了墟市规划理论。这个趋势将继续下去，今后还会有更多的学科渗入并开拓城市问题的研究领域。

系统工程学、工程控制论等数理方法及电子计算机遥感等新技术手段在墟市规划领域中的应用在逐步推广它们在资料的收集处理，预测评价方面所提供的方法和手段，有助于提高城市规划工作的质量。

对城市与城市规划工作的认识不断深化。基于城市是综合的动态的体系，城市规划研究不仅着眼于平面上土地的利用划分，也不仅局限于三维空间的布局，而是引入了时间、经济、社会多种要求的“融贯的综合研究”。在城市规划工作中，将考虑最大范围内可以预见和难以预见的情况，提供尽可能多的选择自由，并给未来的发展留有充分的余地和多种可能性。

由于城市问题包罗万象，有人提出在有关学科群的基础上建立以研究城市性质、城市模型、城市系统和发展战略为目的的城市学；也有人提出建立以系统地研究乡村、集镇、城市的各种人类聚居地为目的的人类聚居学等。这类新学科的建树，或有助于加深对城市的宏观认识，但它的进展需要建立在完成大量城市问题研究工作的基础上。

城市研究任务艰巨而纷繁，这也说明它丰富的活力。城市永远在发展，城市问题也总是相伴而生，但人类必将更为自觉地运用广泛的知识与丰富的想象力和创造力，发展城市环境的规划、建设和管理的科学。城市规划工作从最初社会经济发展的战略研究起，最终要落实到物质建设上，形成供人们生活和工作的体形环境。

城市规划是建筑和园林建设的前提，并为所需的空间准备条件，城市规划研究的进展也为建筑学和园林学的开拓提供了前所未有的广阔天地。规划师与建筑师、园林设计师的工作目标是一致的。随着人类社会的发展，这三学科的有机结合和协同创造，势必将体形环境的建设推向更高的境界。

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